6月23日，英國將舉行是否脫離歐盟的公投，引起世人關注。如果公投不通過，英國留歐，一切可能照舊，英國的博彩公司看好留歐，本文寫作之時，博彩的賠率是 7：4。但如果公投通過，英國脫歐，很多事情就不可能照舊，就一定要起變化，英國媒體不看好留歐，《衛報》、《獨立報》、《金融時報》、《每日電訊報》的民調都利於脫歐，《太陽報》還刊登廣告支援脫歐。
公投是一把雙刃劍
儘管目前沒有人可以準確估計英國脫歐公投是否成功，但支持和反對的人估計不會相差5%，英國政府在同意公投的時候，恐怕也沒有把握通過或不通過。對這樣無法達到絕大多數支持或者反對的事項，卡梅倫領導的保守黨政府為什麼還要選擇舉行公投，令人費解。
在國際法上，歐盟是一個國際組織。從1951年《巴黎條約》、1957年《羅馬條約》、1965年《布魯塞爾條約》、1985年《神根公約》、1992年《馬斯垂克條約》、1997年《阿姆斯特丹條約》、2001年《尼斯條約》到2007年《里斯本條約》，一路走下來，已經構成了一個國際組織。從國家結構上說，歐盟相當於邦聯制國家或者聯邦制國家。歐盟有決策機構、有兩院制的立法機關、有相當於政府的執行機關、有歐盟法院、有中央銀行等。只不過是：其決策機構由成員國的國家元首或政府首腦組成，上議院由成員國的部長們組成，下議院由成員國的民選議員組成罷了。不論是國際組織，還是聯邦制國家，成員國都保留了一定的主權，都是可以脫離的。但如果真要脫離，成員國政府就可以決定是否脫離，未必要經過公投的程序。目前的28個成員國也不是個個在加入或退出時都要舉行公投的。
公投是一把雙刃的利劍，它可以強化一國政府的決定，如果公投確認該決定。但又可以刺向一國政府，如果政府的決定與公投的結果相反。對英國脫歐的公投而言，有兩種情况會使這種情况發生：一是英國政府不想脫歐，但公投卻決定脫歐；一是英國政府想脫歐，但公投卻否決脫歐。不論屬於何種情况，都會給英國帶來一定的管治危機。這還未考慮議會的情况。
英國的脫歐公投，與最近在瑞士否決每個月派錢2500瑞士法郎的公投不同。瑞士政府根本不想派這樣的錢，以免坐吃山崩，但又擔心被民意譴責，在評估過公投通過的可能性不大，瑞士政府還可以做好政治公關防止公投通過後，瑞士政府才決定舉行是否派錢的公投。這是瑞士政府管治水平的體現。
法國前總統戴高樂也是此道中的高手。1958年，法國修憲加強總統的職權，以便「再造共和」、「重塑法蘭西」。修憲可以經過兩種程式：一是議會兩院表決通過，在公投通過後確定；一是得到兩院聯席大會五分之三多數通過，就毋須提交公民投票。但戴高樂為塑造「超級總統」的憲法修正案，他知道公投能通過，就交付公投。這樣新憲法就可以得到更大的認受性，有助於讓「超級總統」行使職權。
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未來留歐和脫歐的3種情况
從媒體報道所見，英國保守黨雖有不同的意見，但保守黨政府骨子裏並不想脫歐，這從英國財相日前警告脫歐就要加稅一事，就可以推想得到。連李嘉誠都說，如英國脫歐，長和集團可能會減少在英國的投資。然而，卡梅倫的保守黨政府既不想脫歐，為何要玩這一場博彩的遊戲呢？準確地說，豪賭呢？
再說，英國是實行「議會至上」的政治體制。換句話說，英國的主權在議會，不在選民，這個議會就是英國下議院。在法理上，即使公投通過，下議院也未必要依葫蘆畫瓢，對英國的公投，如果通過，下議院也可以認為只具有參考性的作用，而不具有約束性的效力。在這種情况下，不妨進行簡化，將英國未來的留歐和脫歐的景象描繪如下：
第一種情况是英國政府和國會按公投的結果行事。有兩種景象：（1）公投通過脫歐，英國政府支持，議會也支持，則脫歐成為定局，英國和世界經濟將受到一定的影響，就像最近英鎊貶值，美聯儲放慢加息的步伐，世界不少股票市場下跌一樣；（2）公投否決脫歐，英國政府支持，議會也支持，則維持原狀。
第二種情况是政府和國會沒有全按公投的結果行事。由於公投是英國政府允許的，但政府卻不認同其結果，就會有輸打贏要之譏，對英國的管治有相當的負面影響。這樣也有兩種景象：（1）議會支持政府，但也未必可以對政府的管治有太大的改進；（2）議會不支持政府，則意味着政府得不到議會的信任，在英國這樣的「議會至上」的政治體制下，卡梅倫領導的保守黨政府可能是要倒台的。
第三種情况是政府按公投結果行事，但議會不支持政府。這樣表示政府尊重民意，但得不到議會的支持。在法理上，這也意味着政府得不到議會的信任，在英國這樣的「議會至上」的政治體制下，卡梅倫領導的保守黨政府也可能是要倒台的。
由此可見，在英國「議會至上」的政治體制下，除非公投被否決，貿然舉行公投出現災難的可能性很大，筆者的評估是五分之四或六分之五。要避免這種風險，英國政府務必事先評估好公投的結果，對該結果會認同，同時也說服議會同黨中人也接受，才能免遭國內劫難，但還沒有評估國際上包括對歐盟及其成員國的影響。從媒體的報道分析，保守黨政府似乎還沒有做好這種工作，就貿然處事。這在政治上是幼稚的，在民主體制下產生的國家元首或政府首腦往往就是這樣，怪不得最近大家都感受到世界政局的波動、金融和經濟的動盪。
作者是全國港澳研究會會員、深圳大學基本法研究中心教授
（原文載於2016年6月23日《明報》觀點版。文章為作者觀點，不代表《明報》立場）